Cette page n'est pas une doctrine arrêtée. C'est un chantier : les définitions, les seuils et les mécanismes y sont encore discutés, et peuvent changer d'une version à l'autre. Elle est publiée pour être critiquée, pas pour faire autorité.
Bassins Contextuels Généraux
et Conseils de Contexte Commun
Nos échelons territoriaux sont hérités : ils découpent l'espace une fois pour toutes, puis on demande aux problèmes de rentrer dans le découpage. Or un fleuve ne s'arrête pas au département, une ligne ferroviaire ne correspond à aucune préfecture, et une pollution marine se moque des limites régionales.
La proposition tient en une phrase : plutôt que d'ajouter un échelon administratif permanent de plus, constituer des conseils à géométrie variable, selon la nature du problème traité.
Deux structures qui ne se confondent pas
1. Les niveaux territoriaux permanents
Ils garantissent la continuité démocratique. Chaque citoyen sait en permanence à quelles unités il appartient :
- la Centurie — cent personnes ;
- la Myriade — cent centuries ;
- la Circonscription ;
- le Département ;
- la Région.
2. Les conseils contextuels
Ils ne constituent pas un échelon supérieur. Ils se forment, temporairement ou durablement, autour d'un sujet précis : eau et bassin versant, mer et littoral, ligne ferroviaire, bassin hospitalier, massif montagneux, risque d'incendie, agriculture, filière industrielle, langue ou culture commune, réseau universitaire, sécurité civile, pollution atmosphérique, bassin énergétique.
Une même commune, un même département peuvent donc appartenir simultanément à plusieurs bassins. C'est voulu : la vie réelle superpose les appartenances, l'administration seule les rend exclusives.
Trois exemples
Conseil fluvial
Pour une décision concernant un fleuve, le périmètre serait déterminé par le bassin versant, les prélèvements d'eau, les zones inondables, les activités agricoles et industrielles, et les populations situées en amont comme en aval. Il peut traverser plusieurs départements, et même plusieurs régions.
Conseil maritime
Il ne suffit pas de réunir les départements qui touchent la mer. Selon l'ordre du jour, il faut aussi intégrer les ports et communes littorales, les bassins d'emploi maritimes, les pêcheurs, les territoires desservis par ces ports, les bassins fluviaux qui rejettent leurs eaux dans cette zone, les territoires touristiques concernés, et parfois les industries qui dépendent de cette façade.
Un sujet portant sur les plages n'aura donc pas le même conseil qu'un sujet portant sur la pêche, les ports ou la pollution marine.
Conseil ferroviaire
Pour une ligne Rennes–Brest : les territoires traversés, les principales zones desservies, les usagers réguliers, les bassins économiques dépendants de la ligne, et les territoires qui subissent les nuisances ou participent au financement. La composition ne suit pas les frontières départementales.
La constitution suit l'ordre du jour
L'ordre du jour est formulé avant la constitution du conseil. Par exemple : « Gestion quantitative de l'eau du bassin de la Vilaine », ou « Amélioration de la desserte ferroviaire Rennes–Brest ».
À partir de cet objet, le système détermine :
- le territoire directement concerné ;
- les populations utilisatrices ;
- les territoires contributeurs ;
- les territoires subissant les conséquences ;
- les connaissances et métiers nécessaires ;
- le nombre maximal de représentants.
Le conseil n'est compétent que pour cet ordre du jour. Sa mission terminée, il est dissous ou placé en veille.
Les garde-fous — sans eux, le mécanisme se retourne
Cette souplesse porte un risque évident : choisir le périmètre qui arrange, pour obtenir la majorité voulue. Le découpage opportuniste est l'ennemi direct de cette proposition. Quatre verrous.
Le périmètre est calculé avant le débat
La méthode de composition est publique et automatique : seuil de population concernée, intensité des flux, distance ou temps d'accès, pourcentage d'utilisation du service, degré d'exposition au risque, dépendance économique, appartenance au bassin naturel.
Le périmètre est arrêté avant que les positions politiques soient connues. C'est la règle cardinale.
Droit de contestation
Un territoire peut demander son intégration s'il démontre qu'il est concerné, son retrait s'il ne l'est pas réellement, ou la révision du poids qui lui est attribué. La contestation est examinée par une commission méthodologique indépendante — jamais par le conseil lui-même.
Taille maximale
Aucun conseil contextuel ne comprend plus de cent représentants délibérants. Si quarante circonscriptions sont concernées, elles désignent leurs délégués. Si le sujet s'élargit encore, on crée plusieurs collèges ou des sous-conseils techniques.
Double représentation
Attribuer les sièges à la seule population laisserait une grande métropole écraser des territoires bien plus touchés. Deux collèges :
- collège de la population — proportionnel au nombre d'habitants concernés ;
- collège de l'affectation — proportionnel à l'intensité du besoin, du risque ou de la contribution.
Sur une pollution maritime, un petit port de pêche pèse alors davantage que sa seule population ne le permettrait.
Où cela se place dans l'architecture
À la fin de la description des échelons — mais en précisant qu'il ne s'agit pas du dernier étage de la pyramide. C'est un mécanisme transversal. La Région reste l'enveloppe de coordination générale, mais elle ne décide pas systématiquement à la place des territoires concernés.
Formulation institutionnelle
Afin d'adapter la délibération publique à la géographie réelle des besoins, des usages, des risques et des interdépendances, des conseils contextuels peuvent être constitués autour d'un ordre du jour déterminé.
Leur périmètre ne dépend pas nécessairement des limites administratives permanentes. Il est établi à partir de critères publics et vérifiables permettant d'identifier les populations, territoires, activités et milieux directement concernés par la question examinée.
Une même collectivité peut participer simultanément à plusieurs conseils contextuels correspondant à des fonctions distinctes.
La composition, la compétence, la durée et les moyens de chaque conseil sont limités à l'objet ayant justifié sa constitution. Aucun conseil contextuel ne peut étendre lui-même son mandat ou modifier son périmètre pour influer sur l'équilibre de la délibération.
Ce n'est pas une invention isolée
Deux traditions de recherche décrivent exactement ce type d'organisation, et il vaut mieux le savoir : cela nous évite de refaire leurs erreurs, et cela donne du poids à la proposition.
La gouvernance polycentrique. Plusieurs centres de décision autonomes peuvent se chevaucher, chacun compétent pour une fonction particulière. Elinor Ostrom — prix Nobel d'économie 2009 — a étudié précisément ces organisations, notamment pour l'eau et les ressources communes, et montré qu'elles gèrent souvent mieux qu'un centre unique.
Les juridictions fonctionnelles. Le modèle FOCJ (Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions), proposé par Bruno S. Frey et Reiner Eichenberger, décrit des juridictions qui se chevauchent et se constituent selon la géographie du problème — l'expression même que nous employons.
Sources : E. Ostrom, Polycentric Governance · B. S. Frey & R. Eichenberger, FOCJ — Redrawing the Geographic Borders of Administration · pour le cadre français de la gestion par bassin, la loi sur l'eau de 1964 et les comités de bassin.